理论研究

当前位置: 首页
>内审协会 >理论研究

国家审计与内部审计协同机制与路径研究

发布日期: 2020-12-15 字体大小:[ ]

长兴县水口乡人民政府    丁新艳  潘玲

 

摘要:建立健全政府审计和内部审计协同机制对满足审计全覆盖需求、落实国家审计政策和创新国家审计机制等都具有重要意义。但目前在审计协同过程中仍存在内部审计独立性不足、审计信息化程度不高和内部审计质量欠佳等问题。为此,本文梳理了各地在探索审计协同治理过程中的典型做法和先进经验,并提出了具有普遍适用性的“三项机制”“两大保障”审计协同机制,为国家审计和内部审计开展更深层次、更高水平、更宽范围的审计协同提供参考。

关键词:国家审计;内部审计;审计协同

一、加强国家审计与内部审计协同的重要意义

(一)加强审计协同是审计全覆盖背景下的必然选择。一方面,这有利于满足国家审计和内部审计的共同需求。近年来特别是2018年以来国家高度重视内部审计工作,明确要求国家审计加强对内部审计的指导,创新开展内外联动的审计新模式。可以说,国家审计与内部审计的协同是新时代审计工作模式的必然选择。另一方面,这有利于解决审计全覆盖与审计资源不足间的矛盾。在审计全覆盖大背景下,国家审计范围不断扩大。与此同时,政府审计资源不足、审计效率低下等问题逐渐凸显。加强国家审计和内部审计之间的协同发展,有利于推动审计资源的有效整合和优化。

(二)加强审计协同是落实好国家政策的重要抓手。党中央、国务院多次提出要充分利用全社会审计资源,推动审计工作创新,实现审计全覆盖。国家审计署连续出台了《审计署关于内部审计工作的规定》、《审计署关于加强内部审计工作业务指导和监督的意见》等政策文件。浙江省审计厅制定出台了《关于进一步加强内部审计工作业务指导和监督的意见》,要求探索建立国家审计与内部审计协同机制,打造“大审计监督体系”,推进审计全覆盖。因此,实现在审计全覆盖背景下的国家审计和内部审计的协同发展,是落实落细各级党委、政府及相关监管部门的必然要求。同时,张立民(2014)认为寻求建立以政府审计机关为主导,多主体、多部门共同参与的,共享审计治理信息、整合审计治理资源的政府审计监督治理网络,与当前党和国家所提倡的国家治理理念和实践探索非常契合。这也在一定程度上表明加强审计协同,有助于提升国家治理能力。

(三)加强审计协同是政府审计机制创新的发展趋势。目前,政府审计的职责范围不断深化,政府审计如何服务好国家履行加强全面监督、强化行政效能、维护国家安全等职能都成为了当前政府审计面临的新课题。但是,现阶段我国审计、纪检监察、公安、检察等不同性质的监督主体仍以不同的方式实施着监督行为,较难形成统一的监督合力,这也容易造成一定的重复审计。如何开展政府审计协同治理、为何要开展协同治理等问题,成为了理论界和实务界共同研究的话题。完善政府审计和内部审计的协同治理机制是审计制度创新的必然趋势,这也是本文的研究方向和重点内容。

二、典型经验借鉴

从实践看,目前我国政府审计和内部审计协同机制方面主要有萧山模式、绍兴柯桥模式和湖州模式等,为其他地方学习借鉴提供了有益参考。

(一)萧山模式。杭州市萧山区专门成立了工作领导小组,制定了《萧山区建立国家审计与内部审计协同机制的实施意见(试行)》,积极建立完善国家审计和内部审计协调体系。一是注重运作体系协同。各个政府部门建立内部审计委员会,并及时调整,牵头负责实施制定工作规则、印发审计报告等工作,并承担日常管理工作。二是注重计划安排协同。内部审计在制定审计计划时,充分结合国家审计计划。三是注重项目审计协同。国家审计和内部审计要共同参与全覆盖的项目审计,在审计过程中,要采取多种形式的审计协同方式。四是注重成果利用协同。对国家审计利用内部审计成果作出规范,持续完善内部审计结果的运用机制。

(二)绍兴柯桥模式。绍兴市柯桥区突出项目协同化实施,积极推动审计协同发展。首先,国家审计和内部审计同步实施,如国家审计对某国有单位实施财务收支审计,内部审计同时实施该单位领导的经济责任审计,以充分发挥好审计协同效应。其次,国家审计和内部审计就相同事项可以进行交叉审计,国家审计通过审计指导、内部审计结果抽查等方式来规范和提升内部审计质量。最后,加强审计结果的互用,对于国家审计过程中发现的问题,特别是部分具有普遍性和典型性的相关审计问题,可交由内部审计继续开展专项审计工作,确保相关审计结论的合理性。

(三)湖州模式。主要是从国家审计机关、内部审计委员会、行业主管部门等三个主体出发,不断完善和融合相关机制,促进国家审计和内部审计协同发展。国家审计机关既要加强与内部审计的沟通协调,在编制审计计划、整合审计资源等环节加大协同力度,又要通过以审代训、督促指导等方式促进内部审计人员素质的提升和内部审计报告质量的提高。内部审计协会要加强内部审计与国家审计的沟通协调,积极推进内部审计的发展,实现国家审计和内部审计的融合发展。行业主管部门要推动制定本行业内部审计相关规范文件,推动本行业内部审计相关工作质量,从而促进行业规范发展。

(四)其他模式。在促进国家审计和内部审计融合发展方面,主要还有以下一些经验做法:一是实行审计计划统筹制度。国家审计机关在确定审计计划后,要将相关情况以书面形式告知各协同单位。各协同单位内部审计参照并制定本单位审计计划,并也以书面形式向国家审计机关当地分支机构报备,以此加强审计计划的协同性。二是建立交流和培训制度。定期开展业务讲座、交流研讨、以审代训等活动,交流分享国家审计和内部审计协同工作过程中的注意事项、典型经验和未来发展方向等内容,推动建立工作交流互动提升长效机制。同时,积极搭建国家审计人员与内审人员互动学习平台,实现实时交流和分享,从而达到资源共享的目的。三是加强总结和宣传工作。成立国家审计和内部审计协同工作领导小组,建立工作简报制度,对协同单位相关情况在一定范围内予以通报,发挥内部审计的示范作用。

三、审计协同治理过程中存在的问题

(一)内部审计独立性不足削弱协同效应。审计协同的开展离不开高质量内部审计结果这个前提条件,即内部审计成果必须是真实可靠、准确合理的。目前,由于对内部审计的重视程度不够,部分国有企业的审计部门缺乏独立性,主要体现在两个方面:(1)一些国有企业审计部门的监察级别较低,隶属于管理层,无法对管理层实施有效监督;(2)部分国有企业设立了独立的审计部门,且制定了相关制度,但在执行过程中无法保证独立性和权威性。上述结果导致国家审计无法直接或间接利用内部审计的相关成果,导致两者协同联动的可行性较差,甚至在一定程度上造成审计资源的浪费。

(二)审计信息化程度不高降低了审计协同效率。一方面,国家审计机关基本建立了审计信息系统,但内部审计的信息化程度普遍不高,很多内部审计结果尚未实现信息化、系统化和数据化,导致国家审计和内部审计的资源无法有效、精准对接。另一方面,国家审计和内部审计暂未建立信息共享平台,导致国家审计机关无法快速、及时地获取和使用协同单位内部审计结果,在信息的交流和互用方面通常会遇到一些障碍,对协调效果产生一定的制约。

(三)内部审计质量影响协同方式。一方面,内部审计侧重于事后监督,未参与到企业生产经营中,无法实现事前事中全过程监督,且审计范围主要集中于财务审计方面,对内部控制、绩效评价等方面的关注不够。这对政府审计和内部审计的协同产生一些影响,如政府审计需要考虑是否能够直接利用内部审计结果,以及内部审计的审计标准、审计程序等对内部审计质量的影响等。另一方面,大部分地区主要关注的是对于协同客体即对于内部审计的指导监督这一内容。但对于协同主体即政府审计机关却没有涉及相应的指导规范。在各地相关制度文件中的大部分内容也都是站在政府审计如何指导监督内部审计的角度来编制的,但是对政府审计的履职情况却没有制定出一个详细的评价指标,导致政府审计和内部审计的协同方式较为单一,更多的只是政府审计对内部审计的单方面利用。

四、政府审计和内部审计协同机制构建及政策建议

鉴于政府审计和内部审计协同发展过程中碰到的问题和困难,结合各地在审计协同方面的先进经验,本文提出了“三项机制”和“两大保障”的审计协同机制,希望能够对有效整合内部审计资源、深化审计成果应用、扩大基层审计覆盖面有一些启示。具体如图1所示:

图1:“三项机制”和“两大保障”的审计协同机制

(一)审计协同机制构建

在具体构建过程中,要从事前、事中、事后三个角度给予统筹安排。一是审计协同前既要发挥好国家审计的优势,指导、监督和强化内部审计职能,又要发挥好内部审计作用,弥补国家审计未能覆盖的领域,最终实现审计监督的全覆盖。二是开展审计协同过程中,要尽量整合审计资源特别是人力资源。三是完成审计后,要加强审计结果的互用。具体包括以下三方面内容:

1.建立事前优势互补机制。一方面,充分利用国家审计的权威性和强制性。在政府审计过程中,由于国家审计具有较好的独立性,可以使审计结果保持客观公正。另一方面,利用好内部审计的信息优势。内部审计具有信息方面的优势,对审计对象的经营环境等更加了解,能够更准确地把握审计协同中的重点和难点问题。因此,亟需充分发挥国家审计和内部审计各自的优势,加强审计沟通和交流,及时制定审计计划和确定重点审计范围。同时,国家审计要依靠并利用内部审计高质量的事前审计结果,积极构建集事前、事中、事后审计于一体的审计协同模式。

2.建立事中资源整合机制。在审计协同过程中,国家审计可以将部分内部审计人员纳入审计项目组,或抽调熟悉被审计对象所处行业情况、掌握被审计单位内部管理情况等内部审计人员,共同参与实施审计协同。这不仅能有效解决政府审计人员紧缺等问题,还能提升内部审计人员的实战经验。此外,国家相关部门或审计行业协会要加强对内部审计人员的培训,提高参与审计协同的内审人员的职业素养,提高内审人员的业务能力,从而增强协同效应。

3.建立事后成果互用机制。一方面,规范内部审计的质量。国家审计要实施差异化的政策,对于内部审计质量较高的被审计对象,直接利用内部审计的相关结论和报告。对于内审机构缺乏独立性、审计质量不高的被审计对象,对内审工作程序、内审发现的证据等加以利用,在内审报告的基础上得出审计的相关结论。另一方面,建立信息共享机制。对内部审计过程中收集到的证据和信息,通过一定形式定期反馈至国家审计机关,以便国家审计全方面地了解被审计对象相关情况,提高审计协同机制的针对性和精准性。

(二)政策建议

综上所述,构建审计协同机制是一项系统性工程,除了建立优势互补机制、资源整合机制和成果互用机制等工作机制,还离不开政策和技术层面的支持和保障。为此,建议:

一方面,完善相关政策法规。由于国家审计和内部审计牵涉面较广,因此亟需建立健全包括优势互补、资源整合和成果互用等内容的国家审计和内部审计协同制度,为审计协同机制的有效运行提供制度依据,为基层业务开展明确可参考的操作细则。同时,进一步制定并完善国家审计与内部审计协同发展相关政策文件,尤其是要在规范国家审计工作等方面出台一些细化措施,从而提高国家审计和内部审计质量以及两者的协同效应,为开展更深层次、更高水平、更宽范围的审计协同提供良好基础。

另一方面,提供相关技术平台。借助大数据、物联网等新技术,构建审计协同云平台,为国家审计和内部审计的业务协同和资源共享提供技术保障,增强协同作业的支持力度。此外,建议在审计云平台中开设学习和交流模块,对往年审计过程中发现的具有普遍性、典型性的问题以及采取的针对性审计对策,供审计人员学习借鉴,提高审计人员的业务素质,为审计协同提供有力支撑。

参考文献:

[1]毕秀玲,郭骏超.我国国家审计与内部审计互动关系研究[J].中国内部审计,2015(01).

[2]刘家义.论国家治理与国家审计[J].中国社会科学,2012(06).

[3]李美芳,陈菡,陈少华.全覆盖背景下国家审计与内部审计的协同机制研究[J].财政监督,2019(14).

[4]汪源.论内部审计的独立性[J].财会学习,2016(05).

[5]张立民.国家治理框架下的政府审计创新性研究[J].审计与经济研究,2014(2).



Produced By 大汉网络 大汉版通发布系统