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关于基层人民银行审计整改系统的思考 ——基于ASD理论的分析框架

发布日期: 2019-08-27 字体大小:[ ]

 中国人民银行湖州市中心支行 温暖 刘国霞

 

内容摘要:近年来,人民银行各级分支机构出台各类办法促进审计整改落实,取得了显著成效。但是,审计过程中屡查屡范、整改停留在表面等问题仍然存在。本文通过借鉴ASD理论的分析框架,尝试将基层人民银行整改工作视为一项系统、动态的过程,尝试从行动者、制度与环境三个维度出发,分析当前存在的问题,并以此提出意见建议。

关键词:基层央行  审计整改  ASD理论

 

所谓审计整改,是指被审计单位针对审计监督发现的问题进行纠正和改进的过程。审计整改是整个审计"免疫系统”中一个重要环节,是确保审计监督到位的关键所在,因而抓好内部审计整改落实,强化审计整改监督对于审计监督实效的作用不言而喻。本文从ASD理论入手,阐明ASD框架下基层央行审计整改体系存在的问题,并以此得出整改路径。

一、ASD理论的分析框架

汤姆.R.伯恩斯在《经济与社会变迁的结构化一行动者、制度与环境》中提出了行动者—系统动态学理论,该理论集中讨论社会行动者、制度和环境三者之间的相互作用、转换与重构,该理论成为ASD理论(The Theory of Actor-System Dynamics,行动者—系统动态学理论)的显著代表。其中社会行动者是指政策执行中的利益相关主体,其行为在一定程度上作用于对该领域规则的构建,本文所说行动者主要包括执行主体、目标群体以及第三部门等。

该理论框架从多个维度鉴别并分析了因果力,其中三种因果力特别重要,也是本文借鉴的核心:其一,行动者的因果力,可以有两个层面的因果关系,一是在过程层面,行动者在社会结构中处于权力的位置时可以影响其他人,或者在既定规范及其他限制条件下作出特定的集体决策;二是结构层面,行动者可以作用于制度结构、技术系统和安排;其二,制度产生一种因果力,形成并规范行动者行为和互动及其结果;其三,环境产生一种因果力,行动者与环境既相互作用,又相互影响。ASD理论将行动者拉回到分析场景,给我们一种更加直观、系统的分析方法。

二、ASD理论框架下的基层央行审计整改系统存在的问题

目前基层央行的内审部门与各业务部门属于平行主体,均隶属于本级人民银行管理。在基层央行的审计整改系统中,执行主体是各级单位管理层、目标群体是被审计部门、第三部门是内审部门。借鉴ASD理论,形成如下图所示分析框架,其中技术系统不在本文进行讨论。

(一)行动者之间互动存在缺陷

目前基层人民银行的内审部门与各业务部门属于平行主体,均隶属于本级人民银行管理。在基层人民银行的审计整改系统中,各级单位管理层、被审计部门、内审部门是三个相互作用的行动者。其中各级单位管理层对审计整改工作负主体责任,主要包括制定审计整改制度、决定审计整改方案等;被审计部门是审计整改工作的目标群体,主要负责提出审计整改思路和完成审计整改措施;内审部门是审计整改的第三部门,也就是监督部门,包括开展后续审计、根据管理层指令开展整改核查等。三个行动者之间相互作用、相互影响,但是在互动过程中仍然存在缺陷:

1.整改质量过于依赖管理层行动者的重视程度。根据上文的分析,目前基层人民银行内审部门对管理层不产生监督制约,因此在目前的审计整改体系中,管理层这一行动者对审计质量起着关键性作用。管理层是审计整改的行动指挥者,审计整改中的整改方案、整改措施、责任落实等关键环节都需要管理层的决策。甚至于审计发现问题中涉及制度、管理模式等问题的整改解决均依赖管理层行动。如果管理层作为一个积极行动者,高度重视审计发现的问题,并着手从根源性视角提出审计整改方案,落实审计整改责任,并配套审计问责机制,那么审计整改质量势必得到了保证。反之,如果管理层是一个消极行动者,轻视审计整改工作,采取避重就轻、避实就虚,有意识地进行“选择性”整改,也不对被审计发现问题的部门提出整改要求,那么审计整改质量自然无法保证。

2.内审部门行动者监督力度和动力不足。一方面,受制于监督资源,监督力度难以满足。基层人民银行内审资源少,任务繁重,在满足日常审计监督工作之余,留给后续审计监督精力的时间有限。往往是在未对上年审计发现问题予以跟踪之际,就要开始新一年的审计工作,而后续审计的比例缺又很小。据统计,2014-1017年浙江省人民银行针对审计项目开展后续审计比例不足10%。另一方面,内审部门审计整改监督的动力不足。对审计整改的监督工作未成为内审部门考核的重要依据,对内审部门的考核依然侧重在审计项目的完成情况。与此同时,审计监督工作难以评价,以及内审部门对审计监督的整改工作有时候较为被动,也成为制约内审部门开展整改监督的意愿。

3.被审计部门行动者的整改能动性不足。一方面,被审计部门与审计部门是完全平行部门,内审部门对其审计发现问题只有建议权,对其是否整改没有刚性制约措施。另一方面,被审计部门经常根据管理层的重视程度选择是否积极整改,如果管理层积极,被审计部门将会认真研究问题并提出整改方案;反之,被审计部门可能就只针对当次采取“浅表性”整改,自身的整改意愿不够强烈。与此同时,由于各级人民银行采用的考核的方式和力度都各不相同,如果一些单位对于员工是否整改没有纳入个人和部门考核中,那么岗位人员对审计发现问题的整改动力就有限了,或者只是采取一些避重就轻的整改方式,难以达到“根源性”整改的要求。

4.行动者之间沟通互动不足。一是被审计部门对审计部门的理解不足。两个部门因为岗位性质不同,可能难以相互理解各自的难处。被审计部门可能认为内审部门有意挑毛病,心理上存在一定的排斥,对内审部门的职责理解不到位。二是内审部门和被审计部门没有形成共识。在审计过程中,内审部门没有主动与被审计部门,没有及时解释审计问题的定性。同时,被审计部门也没有积极向内审部门提供所需要的信息,也没有及时提出异议。如此,两者在对同一问题的评价没有达成共识,削弱了内审整改落实和执行力度。三是管理层和内审部门过于依赖审计整改报告来评判审计整改情况,整改过程的互动性不足。

(二)制度存在短缺和低效

制度通过规定行动者的权利和义务安排其行动方式或角色,并在特定的领域内组织、协调、规范行动者之间的互动,同时为行动的恰当性提供标准与可预期性。当前人民银行关于审计整改工作未制定统一的办法,只是在相关办法中作出了原则性的规定,具体操作性不强。

1.审计整改工作缺乏制度规范和手段。一是缺乏审计整改标准。对于审计发现的问题如何整改才算是整改到位,例如发现某支行集中采购过程中中标单位确定不规范,但是这项采购事项已经完成,如何整改呢?诸如此类问题受客观条件限制、业务流程完结或管理规定影响等因素的制约,属于难整改、无法整改的问题,在没有审计整改标准的情况,各主体均不知如何整改,整改最后就会变成一件具有弹性的事情。二是缺乏整改监督问责规定。相关制度赋予内审人员调查了解、定期内审、跟踪检查等工作职责,对整改有建议、跟踪、督促等措施,但对整改不作为、不到位、不及时的行为无法进行处理和处罚。相较于纪委部门的巡视监督问责力度,内审部门的监督整改效力只能望尘莫及。

2.现有审计整改报告制度安排的低效性。基层人民银行目前实施审计整改报告制度作为最主要的审计整改监督形式,但是报告情况存在较大的差异,对于报告什么、报告内容的有效性等缺乏统一的规定,妨碍了这一制度本身应有作用发挥。一是报告主体权威性不足。在下查一级审计中,审计报告往往党委要求内审部门牵头落实整改报告,这在某种程度上减轻了被审计部门的整改压力,容易引起整改责任不清、力度有限等问题。二是审计报告内容不全面。审计报告经常大篇幅描述整体上如何重视和加强审计整改,但是对于具体问题可能就出现避重就轻、轻描淡写的情况,甚至对于一些难以整改、不想整改的问题避而不谈。三是审计报告真实性难审核。内审部门面对整改报告,如不不采取实地勘察、调阅资料等手段难以对审计报告的真实性进行审核,所以长此以往,整改报告这一制度意义变成了实质大于形式。

(三)环境存在因素对审计整改行为产生制约

任何行动者,不仅存在于给定的制度这一微观环境中,还存在于制度所存在的宏观环境中。制度设计与其所处的环境之间存在复杂反馈路径。文化观点、技术系统、资源配置等环境因素为行动者的可能行为设置了界限。而当前基层人民银行审计整改系统也受制于理念发展、体制机制、技术系统和资源配置等环境因素。

1.根源性审计整改理念还未深入人心。最理想的整改方式是“标本兼职”,既要由纠正审计发现的原问题,还要分析导致问题产生的深层次原因,并配套完善相关内部控制措施、系统流程等方面,从根源上避免同类问题再次发生。但是在现实中,基层人民银行内部审计发现问题“屡查屡犯”现象依旧屡禁不止,对于审计发现问题忙于打补丁,但是下次审计或检查过程依然会发现相同问题。例如,在依法行政过程中,常常会发现资料有缺漏的情况,被审计部门就会将资料补进档案,但是该问题依旧会在发生,是根本性原因在于依法行政过程中缺少复核这一环节。

2.内审部门的监督独立性难以保证。根据《中国人民银行内审工作制度》,,内审部门既接受本行行长领导,又接受上级内审部门的指导,属于先横后直的双重领导模式,这种模式制约了内审职能和独立性的发挥。在审计监督过程中,内审部门人员就会怕与被审计部门人员产生冲突,存在畏难情绪,也不可能会对管理层通过的整改方案和措施提出质疑。与此同时,内审部门的职能边界还未有统一定论,存在既当“运动员”又当“裁判员”的情况。

3.监督资源没有形成监督合力。当前内部审计与其余监督主体的合力未能有效整合,对于审计发现问题的监督主体目前主要集中在内审部门,横向的纪检监察、人事等部门和纵向的上级业务部门并不针对内审发现问题进行跟踪落实,也不对发现的问题应用于上述这些部门的考核、问责等手段,导致审计整改监督过程中内审部门“单打独斗”却又“筋疲力尽”的困境。

三、提升基层人民银行审计整改实效的路径

(一)构建审计整改互动机制,提升审计整改有效性。构建各行动者之间互动机制,尽可能避免行动者个体问题带来的全局影响。一是提升管理层对于审计整改的重视程度,需形成专题研究审计整改方案和措施的机制,传达管理层的整改决心。二是建立内审部门与被审计部门的沟通磋商机制。引导建立就审计发现问题进行磋商的机制,经过充分的沟通,双方就问题定性和整改方法达成共识。三是发挥内审部门整改监督的能动性。改变内审部门只根据整改报告落实整改情况的现状,激励内审部门通过事中介入、跟踪审核等方式对整改情况进行监督,提高监督主动性。    

(二)完善审计整改工作制度,强化审计整改严肃性。审计监督整改工作制度化是审计工作长效化、系统化的重要保障,出台的制度应包括几方面:一是明确审计整改程序,完善的审计整改程序应包含哪些步骤和记录等;二是明确审计整改标准,对于进行中、过去式等不同类型问题予以明确整改方式;三是明确审计整改报告的标准,对于审计整改应包含的内容、应负的责任等事项予以明确;四是明确审计整改责任,这里面既包含整改主体责任、监督主体责任以及配套的惩罚或问责措施等。

(三)优化审计整改整体环境,增强审计整改能动性。环境对制度是否有效发挥起着重要作用,通过不断优化制度生存在环境,打通审计整改“梗阻”,形成具有能动性的审计整改格局。一是提升根源性审计理念,引导各层次人员分析问题存在的原因,主动地采取系统性整改措施;二是进一步提升内审人员工作的积极性,在考核、激励方面采取适当措施,打消内审人员开展审计和整改监督工作的顾虑,促进内审人员对审计整改工作的积极性;三是加强监督合力建设,实现内审发现问题多监督主体共享,促各主体共同督促整改。

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